近日，上海市政府发布《关于统筹优化工业区块布局的若干意见》(以下简称“意见”)，希望能够统筹工业区块发展资源，推进工业用地的节约、集约利用。

　　土地资源对上海发展的束缚由来已久，对土地进行二次开发问题的考量使得“腾笼换鸟”一词也多次出现在上海工业园区关于土地集约化利用与转型发展的表述中。

　　上海市市长杨雄在今年4月份召开的市政府常务会议上表示，(统筹优化工业区块布局)关系到上海经济社会与人口资源环境的协调，对推进创新驱动、转型发展具有重要意义。

　　同济大学教授石忆邵在接受本报记者采访时认为，目前上海工业土地存在综合容积率较低、单位工业产值土地消耗量出现增加态势。

　　早在2011年，上海就明确工业新项目只能在104个工业区块内启动。因此，工业区内土地如何盘活将成为上海自身经济结构转型的核心问题。这其中审批权力下放的试点或将成为鼓励工业开发区盘活存量土地的动力之一。

　　而对规划工业区块外、集中建设区内的现状工业用地，则被鼓励转型发展生产性服务业，事实上，不仅仅是上海，北京、深圳等地都有类似的举措。

　　土地开发促经济转型

　　《意见》指出，支持经市政府批复同意的工业用地前期开发主体开展园区新增用地的前期开发和存量用地的二次开发，并“试点推进国家级、市级开发区与城镇工业地块、老工业点实现品牌联动”。

　　“土地回购是一个对园区土地结构资源调整与资源重复利用的方式。”一位上海开发区人士对本报称。

　　上海市国土资源调查研究院高级工程师陈基伟曾撰文举例，闵行开发区自2002年以来，对效益低或产业生命周期衰竭的企业用地进行多种方式回购，至2008年已累计回购土地90.2万平方米，占到开发区用地总数约38%。

　　《意见》称，对开发主体回购存量工业用地、实施园区联动发展的，区县可结合实际给予一定的专项补贴。

　　除了提高工业区土地利用率，上海还期望通过土地的二次开发实现城市的转型。

　　《意见》称，在规划、土地、建设等方面，支持开发主体建设高标准、专业化的定制厂房或研发楼宇。“确有需要的，可以通过认定开发主体、认定建设项目、认定转让对象的‘三认定’程序，分割转让给战略性新兴产业、先进制造业等重点项目或相关动迁企业。”

　　而陈基伟则指出，上海在结构上工业用地比例畸高，“建设用地中工业用地占比达29%，与国外综合性城市用地平均占比15%-17%相比，已明显偏高。”

　　因此，《意见》还指出，将推进规划工业区块外、集中建设区内的现状工业用地向生产服务业及城市生活功能转变。

　　“这样的产业选择不仅有利于提升土地产出效率，而且有益于节能减排，促进产业结构优化和升级，提升上海在整个长三角的竞争力。”石忆邵说。

　　试点放权优化规划参数

　　除此之外，在土地回购后如何提高土地利用率亦是上海方面关注的话题。

　　尽管上海被称为“寸土寸金”，但其过度占用和低密度开发的问题一直遭人诟病。此前上海社科院学者左学金曾发文指出上海城乡建设用地的三分之一用于各类工业园区，不少工业园区功能单一，容积率很低。

　　石忆邵的统计显示2011年，上海全市公告开发区容积率为0.64，其中国家级开发区达1.03；市级开发区为0.55。“这与发达国家工业区容积率有着较大差距，”石忆邵说，“在日本，规定工业区的容积率为2.0-4.0左右。”

　　因此多有上海当地学者提出希望能够提高工业园区的容积率，从而进一步提高单位土地产出率和就业人数。

　　据了解，上海将以张江高新区作为试点，下放市级行政审批权限，其中就包括土地出让、规划参数调整等关键权力。

　　而此次放权所涉及的张江高新区则为大张江概念的“一区十二园”，区域面积约290平方公里。《意见》中则指出，将修订完善《上海产业用地指南》，发布容积率、固定资产投资强度、土地产出率和土地税收产出率等指导性标准。

　　“但容积率的调整也不能随意而为，”石忆邵指出，“除了要综合考虑经济价值、社会效益等问题，还要考虑目前上海的产业特性。”